我國能源替代規范的制約因素分析

文章來源:電力法律人茶座王吉春、宋婧2019-11-14 21:54

我國十三五規劃提出要對中小型燃煤設施、城中村和城鄉結合區域等實施清潔能源替代工程。2017年是《大氣污染防治行動計劃》(簡稱《大氣十條》)第一階段的收官之年,同年2月17日,國家環保部、發改委、能源局、財政部以及北京、天津、河北、山西、山東和河南省(市)政府聯合下發《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》,要求將“2+26”城市列為北方地區冬季清潔取暖規劃首批實施范圍。作為能源替代的重點部署,京津冀多地實施了“煤改氣”工程,使用天然氣替代煤炭作為設施燃料,以降低溫室氣體排放和緩解空氣污染。然而,事實是天然氣供應達不到原來使用煤炭的體量,再加上一些天然氣供氣工程實際并未按原計劃完成,隨著2017年冬季采暖季的到來,更加加劇了天然氣的供給不足,出現了“氣荒”,一度使得液化天然氣(LNG)價格飄升。為解決供熱供暖的急切需求,燃煤電廠又被重新啟動“媒改氣”變成了“氣改煤”,使能源替代無法推進。從制度及政策制定初衷來看,清潔能源對傳統能源的替代是符合我國能源戰略與能源發展方向的,選擇天然氣替代煤炭作為燃料,既可以實現低碳潔凈,又能夠最大程度上確保能源的安全穩定,然而,在政策執行的過程中凸顯出來的種種弊端使得我們在考察單一能源替代規范與政策有效性的同時,更應該重視能源替代制度與其他制度的鏈接問題,這既包括對替代能源和被替代能源制度的內生互補性的考察,又包括對能源替代制度與其他制度鏈接互補性的考察,還包括在能源替代過程中政府對能源市場的管制邊界的考察,而往往這些隱蔽在能源替代制度本身之后的鏈接問題是影響能源替代政策本身是否有所成效的關鍵。
 
首先,煤改氣過程忽視了與天然氣供給制度的協調,缺少煤炭供給制度與天然氣供給制度的互補鏈接。煤改氣是將供熱供暖燃料從煤炭改為天然氣,包括去煤和補氣兩個部分,具體來講涉及“拆煤設氣”,即“去除燃煤作為燃料”和“實現天然氣作為燃料”兩部分,而實際上是燃煤設施拆除完了,接續的天然氣供熱(暖)設施沒有安裝到位,對這種情況如何處理,是待天然氣供熱(暖)設施安裝調試好了再拆除燃煤設施,還是使用臨時過渡性的設備,是煤改氣實施之前就有的制度安排。另外,能源替代制度鏈接還涉及到能源供給與消費的體量是否可以匹配。煤炭作為燃料較天然氣的優勢在于穩定且可持續的供給,如果不出現突然事件煤炭功能供給有所保障。劃定“禁煤區”的前提是有堅實的制度保障接續的替代能源能夠具備同樣穩定規模的供給能力。在此次氣荒事件中,根據《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》,2017年10月底前“1+26”城市要完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上。實際上,據財 新報道,今年可能實際完成400萬戶,遠遠超出國家預期,同時也嚴重超出了氣源的保供能力。以河北省為例,河北省2017年采暖季天然氣的需求量預計將達到約82億立方米,將同比增長234%,以65億方的供給量算,目前河北省天然氣缺口高達26%。而當前的缺口狀況無法徹底得到解決反映了保障天然氣供給的制度安排的缺乏。清潔能源替代非清潔能源是發展趨勢,但在制度空缺條件下,能源替代制度未能全面保障清潔能源的替代過程之前,盲目推動煤改氣將無法完成預期的制度目標。
 
其次,補貼規范作為推進能源替代規范實施的重要“協調制度”,與能源替代規范之間也未能形成鏈接互補。補貼的重要方面是在能源替代制度的什么階段開始、增強、減弱、取消以及劃定補貼范圍,明確補貼條件,這需要協同能源替代的不同過程區別設計與實施。2017年底的氣荒事件歸結原因在于地方政府為獲取高額的國家補貼而超額實施“煤改氣”工程造成了天然氣供給不足,原本失當的人為提速能源替代過程不亞于堰苗助長,加上盲目追求經濟利益的地方政府“一刀切”執行能源替代,實為“政府失靈”。
 
再次,能源替代制度是市場制度,政府主導能源替代過程缺乏必要的界限。能源替代從原理上講是發生在市場范疇內的,如果替代能源相較于被替代能源具有較低的邊際成本,因而價格更低,消費者自然就會選擇該能源而使傳統能源被替代,這是一種市場規律作用的自然過程。但政府在能源替代中發揮了關鍵作用,體現在對能源邊際成本的影響進而使相對價格有所變化,政府通過價格管控或行政管制增加或降低了某種能源的邊際成本。因此,政府推進能源替代應表現在對價格制度和監管制度的場域內,并與能源價格制度和能源市場監管制度形成互補。在煤改氣中,政府指令煤改氣的地域范圍和對象并指令工程的完成時限,但政府管制的邊界停留在了煤改氣工程的完成,從相關工作方案與文件可見一斑。在實際中,層層政府為完成任務不斷發力,導致了煤改氣的規模遠遠超過國家計劃的三分之一。在市場中如此大規模的需求集中出現給天然氣市場造成了極大的瞬時壓力,也給天然氣供給保障帶來了嚴峻的挑戰。由政府定價的管道氣供應滿足不了需求時,需求就轉向了市場定價的LNG。另一方面,需求增加必然要求供給增加,形成賣方市場,理論上LNG價格上漲是必然趨勢。然而,政府發揮作用并未涉及替代后接續的天然氣價格,完全將如此大規模的天然氣需求輸入市場中卻并不監管LNG價格,是煤改氣過程中政府監管的界限定位失當。天然氣價格機制本身存在不完善,因為在一個壟斷市場完全放開LNG價格,氣價不可避免走向失控。需求短期內集中且大規模地沖擊天然氣市場,更放大了本就不完善的天然氣市場價格機制與天然氣供給制度,造成市場秩序紊亂。近三月來,華北地區液化天然氣(LNG)到岸價格普漲3000-4000元/噸,價格翻番。天然氣定價機制中政府與市場的邊界是否清晰,不僅影響能源的商品屬性是否被正確反映,更關乎能源替代是否可以有效實現。
 
另外,從短期看,煤改氣是政府為實現節能減排目標控制空氣污染的具體政策措施;從長遠看,天然氣對煤炭的替代是市場的必然選擇,但在短期內將能源替代的過程濃縮到煤改氣的短期政策或工程中,恐怕相關制度不能承受,因為煤改氣實施的當前還缺乏上述完備的制度環境,所以在沒有厘清如許錯綜制度關系的情況下施行的煤改氣政策一定出現制度的擠出現象。比如華北地區天然氣的儲備并不能適應如此大規模集中的需求,因為天然氣儲備制度沒有為足夠安全穩定的儲備提供完備的保障。儲氣庫的建設嚴重滯后,中國的天然氣儲備只能維持十天左右的消耗,有些地方天然氣儲備能力甚至不到三天。據報道,12月初國家發改委要求北京市立即啟動華能燃煤機組,減少天然氣用量,緩解華北地區天然氣緊張局勢,在實現無煤發電半年多后,北京市又緊急重啟燃煤發電機組。這樣看,此次煤改氣并沒有真正實現政府推動能源替代的目標。

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